高中部 周宇阳《小流域的综合治理现状与对策研究》—西山学校
2014-04-15 09:27:00   来源：福建西山高级中学    点击：

小流域的综合治理现状与对策研究

                      周宇阳

摘要：流域是经济、社会和环境的复合体，其内部各种要素相互关联，形成了系统的有机整体，提供多种复合功能。流域生态系统的健康直接关系到人类生存与发展的基础。近年由于经济和环境保护的不协调发展而导致了流域管理中的诸多问题，流域管理不能完全适应流域性问题的变化以及社会经济发展的需求，流域管理体制的转型是实现流域综合管理的关键措施之一，因此加强小流域的综合治理势在必行。

  关键词：小流域    综合治理

随着人类文明和社会生活与经济的进步，人们除了对物质生活的追求，也越来越关住自己的生活和居住环境了，特别是近年来有生态农村、生态工业园区以及绿色（花园式）居住区的提出，可见人们对环境生活的重视与关注。

1.我国及世界小流域综合治理的现状

1.1世界小流域综合治理的现状

小流域既是天然集水单元，又是水土流失综合治理单元和经济开发单元。在社会主义市场经济条件下，在中国加入WTO的今天，小流域再也不能是一个封闭的区域，而应是开放的综合治理单元和开放的商品生产基地。小流域综合治理的活力就在于其开放性。

1992年，联合国环境与发展会议通过了《关于环境与发展的里约宣言》和《21世纪议》，还有可持续发展观的出现和确立，使得世界各国开始对本国的经济发展重视的同时对其生态环境的重视也提上了议事日程。

世界上开展小流域治理较早的国家有欧洲阿尔卑斯山地区的奥地利、法国、意大利、南斯拉夫、瑞士等国家以及亚洲的日本。奥地利早在15世纪就开始了小流域综合治理，称为荒溪治理。1884年6月奥地利颁布了世界上第一部小流域综合治理的法律《荒溪治理法》。法律中规定政府为小流域治理提供经费，并在全国各州设立荒溪治理工作站，主管山洪及泥石流的防治工作。维也纳农业大学林学系于1882年设立荒溪治理专业。法国、意大利、瑞士、德国等国，吸取了奥地利的经验，自19世纪以来，也大力开展了荒溪治理工作。日本在17世纪开始设置机构兴修小流域坡面及沟道治理工程，称为砂防工程。美国于1930年成立田纳西河流域管理局后，也开始有计划地进行小流域治理。截至1977年，已达到治理目标的小流域面积约占土壤侵蚀面积的25%。伊朗、土耳其、朝鲜、罗马尼亚、印度等国均成立了专门的小流域治理机构，并取得了显著的成效。新西兰、委内瑞拉、牙买加、印度尼西亚等国政府采用资助的办法鼓励农民开展小流域治理。联合国粮农组织欧洲林业委员会山区流域治理工作组，1950～1996年先后在奥地利、瑞士、南斯拉夫等国共举行了18次国际学术会议，交流小流域治理经验。

1.2我国小流域综合治理的现状

中国山区农民为了利用沟道进行农业生产，历史上就“闸沟垫地”、“打坝淤池”、对小流域实行坡沟兼治、综合治理。“山上开荒、山下遭殃”的谚语说明山区群众早就认识到盲目开荒的危害。但是，小农经济不可能对面积较大的小流域实行综合治理。1949年以后，中国才大规模地开展小流域综合治理工作，截至2000年，全国已完成5000余条小流域重点治理工作。根据许多小流域治理的成果分析，凡是坚持实行全面规划、发挥林草措施、农业耕作措施以及工程措施综合防护作用的，均达到了合理利用水土资源、控制水土流失、发展生产的目的，土地综合生产率（包括农、林、牧等用地）提高，流域内人均粮食产量达500kg左右，农业经济结构显著改善，生态环境得以好转。又如成都作为四川省省会，历史文化名城，有2300多年建城史。这里是古代“南方丝绸之路”的起点，还有举世闻名的世界文化遗产都江堰水利工程。今天的成都已成为中国西南地区的科技、商贸、金融中心和交通通信枢纽，是中国西部内陆地区重要的中心城市之一。

府河、南河是岷江流经成都市区并环绕城市中心的两条河流，又称“锦江”，属都江堰灌区、长江水系。历史上府河、南河两江抱城，河宽水深，是古代成都通往中国沿海的黄金水道。20世纪70年代后，工业化和城市化使城市规划扩大，人口过快增长，农业和城市用水急剧增加。府南河旱季断流，泥沙淤积，洪灾频发，造成巨大经济损失。沿江两岸，650多个排污口，每天向河中倾泻60多万吨污水。3万户10万居民长期生活在两岸低洼潮湿、卫生设施缺乏的棚屋，受到贫困、疾病和犯罪威胁。在经过成都市人民政府和广大人民的努力后“腐烂河”真正的变成了人们心中的母亲河，是成都人民高兴和办得十分漂亮的实质性工程。府南河在改善人类居住环境方面的杰出贡献引起了国际社会的广泛关注。1998年，府南河综合整治工程荣获联合国人居中心颁发的“人居奖”。2000年，国际地方环境先驱委员会、联合国可持续发展委员会、联合国环境署共同设立的“地方政府首创奖”，以及联合国人居中心、阿拉伯联合酋长国迪拜市政府联合设立的“改善居住环境最佳范例奖”都颁给了府南河综合整治工程。所以说我们国家的小流域治理，虽然才起步但是也是走在世界的前列，为世界为我们即将后来的环境和流域综合治理开了先河，做了铺垫我坚信我们已经做得挺好，我们还将做得更好。

2.小流域综合治理的发展趋势

以小流域为单元，在规模化综合治理开发基础上发展起来的产业化，商品化农业生产模式。在治理水土流失中发展小流域经济，就是以小流域为单元，以治理开发为基础，以经济效益为中心，以振兴当地经济和提高农民生活水平为目标，山、水、田、林、路统一规划，工程措施，植物措施，蓄水保土措施优化配置，既综合治理水土流失，改善生态环境，又充分合理地利用自然资源，因地制宜地发展种植业、养殖业、加工业和旅游业，使小流域成为发展商品生产的基地。这是我们所期待的，小流域的治理和发展，必将最终达到自然资源、人类与社会经济的和谐和统一可持续性的发展战略。

2.1越来越多的国家和流域实施以流域为基本单元的水管理

近年来，许多国家通过修改法规，推行以流域为基本单元的管理。例如，欧盟在2000年通过《欧盟水框架指令》，在其29个成员国与周边国家实施流域综合管理；南非也于1998年通过《水法》，实施以流域管理为基础的水资源管理；新西兰甚至按照流域边界对地方行政区边界进行了调整，促进地方政府的流域管理工作。2004年联合国可持续发展委员会第12次会议呼吁各国政府采取流域综合管理措施。府南河也逐步同邻近的河流，岷江一支流和其上游下游共同治理。

2.2流域管理包含的事项与内容逐步增加，管理重点随发展阶段而不断变化

在农业社会，河流或流域管理主要集中在洪水控制、河道整治与航运、灌溉等；进入工业社会，流域水资源等的综合开发成为管理的重要内容（如渔业、发电等），之后污染控制变成流域管理的优先项目；20世纪末本世纪初，基于生态系统的流域综合管理成为主流，河流健康、生物多样性保护、湿地保护等领域越来越受到重视，流域管理的内容和方法更加丰富和完善。府南河重视同周边环境，注重其地区地下水和都江堰等地区的协调发展。

2.3越来越多的流域管理采用“生命之河”理念

河流是有生命的，随着河流健康受到越来越多的重视，人们通过对以工程为主的治水思路进行反思，提出了“为河流让出空间”、“为湖泊让出空间”，“为洪水让出空间”，“建立河流绿色走廊”等理念，这些理念正被越来越多的国家和流域所接受，并进一步由理念转变为实际的行动。例如，莱茵河流域投资170亿美元实施了“为河流让出空间”的行动。同样府南河也投入了大量资金，广大人民把它作为“母亲河”与“生命河”来对待。

2.4河口和下游地区常常是推动流域综合管理的重要力量

由于受到上游地区某些工程与产业发展的影响，下游与河口地区往往对水量、水质、河流健康等问题更为敏感。欧洲莱茵河河口国家荷兰，从防洪和水质等角度，向欧盟提出要求，促进了莱茵河有关流域委员会的建立和标准的制定。澳大利亚墨累－达令河下游的阿德莱德市从水质与水量角度，向联邦政府提出要求，促进了该流域盐碱化治理与分水限额计划等的实施。府南河不像大流域一样，虽然处于岷江的一支流，但是成都人民深切关注下游的发展与协调。

3.流域综合治理的主要内容

3.1流域综合管理的概念与内涵

流域综合管理是指在流域尺度上，通过跨部门与跨行政区的协调管理，开发、利用和保护水、土、生物等资源，最大限度地适应自然规律，充分利用生态系统功能，实现流域的经济、社会和环境福利的最大化以及流域的可持续发展。

流域综合管理不是原有水资源、水环境、水土流失等要素管理的简单加合，而是基于生态系统方法和利益相关方的广泛参与，试图打破部门管理和行政管理的界限；它既非仅仅依靠工程措施，也非简单恢复河流自然状态，而是通过综合性措施重建生命之河的系统综合管理。流域是经济、社会和环境的复合体，其内部各种要素相互关联，形成了系统的有机整体，提供多种复合功能。流域生态系统的健康直接关系到人类生存与发展的基础。

3.2流域系统主要特征

3.2.1流域是完整的自然地理单元，水是最重要的联系纽带

完整的流域一般包括上游、中游、下游、河口等地理单元，涵盖淡水生态系统、陆地生态系统、海洋和海岸带生态系统。水是流域不同地理单元与生态系统之间联系的最重要纽带，是流域内土壤、养分、污染物、物种(特别是洄游性鱼类)在流域内迁移的载体。流域生态系统通过水文过程、生物过程与地球化学过程提供淡水等流域产品和服务，并使流域成为一个有机整体。

3.2.2流域也是独特的人文地理单元，其物质与能量交换是流域社会经济与文化的纽带

大河流域往往是文明的发源地，人类文明的进化在一定程度上是人与河流相互适应的历史。流域为人们提供了淡水、水能、原木、矿产、中药等资源，河流还是联系上下游地区社会经济发展与文化传播的重要通道。

3.2.3流域系统上下游之间相互影响

流域上游地区的土地利用、土地覆盖、资源和环境管理的变化等均会对下游地区造成影响，如上游的森林砍伐、耕作变化、大坝建设、工业发展等，可能会造成下游地区洪水灾情扩大、泥沙淤积、湖泊破碎化、水质下降等。另外，下游地区也通过人员、物资和资金的流动，影响上游地区的社会经济发展。

流域系统的上述特征决定了，流域的管理必需是一种跨部门和跨行政区的综合管理。流域综合管理与传统的流域管理的区别在于：

1.     传统的流域管理注重工程的、单一部门的、单一要素的、以行政手段为主的管理

长期以来，流域管理注重通过工程措施实现供水、防洪、发电与航运等功能，往往通过不适当地改变河流自然状态来满足经济功能的需要，忽视河流的生态功能。在流域管理的措施上，往往体现为单一部门对单一要素的管理，而且解决水冲突的主要手段是行政干预。

2.     流域综合管理更注重河流经济功能与生态服务功能的协调

流域综合管理把维持和重建生态系统的自然生态过程作为目标之一，并把它作为维持人与自然协调发展和提供清洁淡水的先决条件, 强调发挥河流经济功能要与河流的自然生态过程相协调。除了行政手段外，流域综合管理注重通过规划、公众参与、信息共享等方式，促进利益相关方的交流与沟通，并把它作为解决流域内上下游、左右岸、不同部门与地区间冲突的综合手段。

3.流域综合管理最重要的特征是基于生态系统的管理

健康的水生生态系统对实现可持续流域管理必不可少，如流域内的湿地与森林生态系统除了为社会提供丰富多样的产品外，还在蓄洪、供水与水质净化等方面具有很高的价值。流域开发应主要通过调整资源利用模式来适应河流的自然生态过程，而不是反其道而行之。通过利用自然生态系统的功能来增加河流的供水与防洪能力；利用自然或半自然生态系统来增加河水的自净能力。基于生态系统的流域综合管理提供了一种实现流域可持续发展的途径。

4.流域治理过程中的常见问题

尽管中国的流域管理在过去50年取得了长足的进步，但是目前中国的流域管理仍然存在着诸多问题，流域管理不能完全适应流域性问题的变化以及社会经济发展的需求，流域管理体制的转型是实现流域综合管理的关键措施之一。当前中国流域管理存在的主要问题包括：

4.1现有的流域管理机构职能单一，管理手段不完善，无法承担起流域综合管理的职责

目前，中国的流域管理机构的定位基本是作为国务院各行政主管部门的派出机构（如水利部等的流域管理机构），职能单一，主要实行单项管理，不能根据流域和生态系统的整体性进行综合管理，也无法承担跨部门、跨区域的流域性问题的综合协调与管理任务。

目前的流域管理与地方行政管理也不能很好地衔接，流域机构缺少利益相关方的参与，并且没有充分考虑地方利益；流域管理不能通过流域决策、综合规划等手段对地方、不同流域、不同支流与河段进行分类指导。与此同时，也缺少鼓励公众参与和资源共享等的有效手段。

4.2法规协调性不够，缺乏统筹考虑流域综合管理的法规

在中国目前的立法机制下，法律的制定和修订具有明显的部门痕迹。《水法》、《防洪法》、《水污染防治法》等规定的管理体制存在较大差别，《环境保护法》、《野生动植物保护法》、《风景名胜区管理条例》、《自然保护区保护管理条例》等法规未规定流域管理的体制。流域管理制度不健全制约了流域综合管理的实施

4.3水资源与水环境管理机制存在明显的冲突，阻碍流域综合管理措施的有效实施

水资源与水环境管理机构在监测。体系与标准、数据共享、水功能区划与水环境区划、水资源保护规划与水污染防治规划等方面，存在着明显的冲突，不利于流域综合管理政策的形成，不利于流域管理机构的有效运行，不利于流域管理措施的有效实施。

4.4利益相关方参与不足，公众权益得不到保障

随着社会经济发展和市场经济的推进，各种利益集团开始显现并不断强化，原有的集权管理遇到了前所未有的挑战。中国目前利益相关方参与流域管理的机制还很不健全，许多涉水部门、地方政府、水用户与民间组织等游离于流域重大事件的决策过程之外，流域规划不能充分反映水用户的利益。公众参与不足不仅使公众权益难以得到保障，而且影响公众执行流域管理政策的积极性和主动性。

综上所述，中国要真正实现流域综合管理，必须不断提高认识水平，转变流域管理观念，改革现有的流域管理体制，实现管理方式和机构的转型，建立新型的流域综合管理模式，并做出明确的法律和制度安排，从职能和事权划分上协调统一，建立有效的协调机制和公共参与机制，制定流域综合规划和相关政策措施，加强流域综合管理的能力建设和技术保障，促进流域综合管理的实施和流域可持续发展。

5.小流域治理的一些相关方法和对策

流域综合管理提供了一个能将经济发展、社会福利和环境的可持续性整合到决策过程中的制度与政策框架。欧盟各国、美国、加拿大、澳大利亚和南非等的管理者已经认识到，传统的流域管理必须向基于生态系统的流域综合管理转变，上述国家在实施流域综合管理的过程中，已经积累了一些有益的经验。在许多政府机构、流域机构、水企业或其他相关机构中，都有主管宣传的部门，负责宣传与提高公众意识，其中包括对来访者的接待、组织各种各样的宣传教育活动（包括中小学生参加的活动）。宣传资料也多种多样，从规划、技术报告、流域机构的年度报告，到小的折页，书签等等，而且都是免费提供的。只有提高流域内公众的意识，并让其自觉和主动地参与保护与恢复行动，才能真正实现流域管理的目标。下面以府南河治理为例谈一下他们的具体治理措施。

5.1科学制订小流域综合治理规划

      小流域综合治理是一项技术性强、涉及面广的系统工程，必须坚持规划先行。根据小流域灾害特点、规律和经济社会发展的要求，组织各部门、各专业、各层次的人员深入研究小流域现状、特点、问题和治理措施，合理规划治理方案。规划要坚持四个原则：一是坚持人与水和谐相处的原则。妥善处理人与水的关系，既要以人为本，以确定人的生命安全为终极目标，又要规范人的行为，最大限度地减少人对水的侵害，按照一定的防洪标准，确定河道的宽度，坡降和断面，留足水路，再也不能河造田，占河建房、占河修路。二是坚持"工程措施与非工程措施相结合"的原则，既要运用蓄水、引水、提水，清淤除障等工程措施，又要加强监测预警、水土保持、生物防护等非工程措施。

5.2因地制宜采取工程措施

小流域的综合治理，工程措施是必不可少的手段，因地制宜地采取建库蓄水，清淤拓宽，筑堤砌坝等工程措施，可有效提高小流域防洪减灾能力。一是加强蓄水工程建设，在小流域上游兴建具有一定库容的中小型水库，可有效拦蓄洪水，减少下游防洪压力，提高整个流域的防洪标准，如 都江堰与黑龙潭水库等都发挥了很好的防洪效益。

5.3高度重视非工程措施

一是要科学耕作山地。改变传统的垦覆方式，让竹山果园自然长草或人工种植绿肥，提高山地涵水能力，有条件的地方可适当建一些蓄水池或鱼鳞坑，既起保水作用，又有利于作物生长，提高效益。二是要搞好水土保持，切实保护好小流域一重山，分步实施退耕还林（草）。充分发挥生态自我修复能力，实行封山育林，特别是加强水源涵养林，阔叶林的保护，大力发展混交林，提高生态保护能力。三是加强预警系统建设，90年以来我市投入大量资金建成了中尺度灾害性天气预警系统和洪水预警系统， ，基本满足了城区和主要江河的防洪需要。但受资金等因素制约，许多小流域还没有雨量、水位站点，影响防洪抗灾的时效，今后要继续加大洪水预警系统和地质灾害预警系统建设力度，提高小流域山洪灾害的预测、预报、预警水平。

5.4加大治理投入

    小流域综合治理工作量大、涉及面广，需要大量的资金投入；小流域综合治理是公益性工程，社会效益明显，但财务收益无法体现，无法通过市场运作来完成，必须以公共财政资金收入为主；小流域综合治理主要涉及的是广大农村，基层财力和农民投入十分有限。因此小流域综合治理的资金应多渠道筹集解决。

5.5加强流域管理

《水法》规定国家对水资源实行流域管理与行政区域管理相结合的管理体制，大江大河已由国务院明确了管理机构和管理权限，但小流域的管理尚不健全完善，函待加强。一是要明确管理机构和职能。目前我市乡镇水利工作管理体制混乱，有的合并到三农服务中心，有的合并到生态服务站，职责不清、关系不明、人员不整，严重影响农村水利和小流域管理工作，加上小流域往往跨区域，有的跨乡镇、有的跨县（市），有的一条小流域有多个乡镇，难以实行统一管理。建设按流域设立水利工作站，作为县（市、区）水利局的派出机构，对小流域实行统一管理。二是要加强工程管理。要建立管护制度，定期维修加固各类水利工程，确保水利工程健康运行。三是要加强河道管理。严禁在河道弃土弃碴和在河道内占地建房行为，规范河道采砂管理，维护河流健康生命。

5.6以人为本，充分认识到城市污水管网改造的重要性

一座城市的创建和发展离不开水资源的开发利用。有着三千多年建城史的成都，自古就是河网密布，拥有得天独厚的水系条件。早在2000多年前，蜀太守李冰为治理岷江之水而建都江堰，成就了“沃野千里”、“水旱从人，不知饥馑”的天府之国。水不仅使成都产生世界上最早的纸币“交子”、 中国第一所官办学校文翁石室等30余项中国或世界第一，而且使成都拥有“水绿天青不起尘”、“春流绕蜀城”的城市环境。

5.7科学发展，实施城市污水管网改造一体化建设

污水的收集、输送和处理系统是现代城市的主要基础设施之一。我市在城市水环境综合整治工程中，始终坚持科学的发展观和正确的政绩观，从系统完善着手，不搞形象工程。

5.8创新机制，改革污水管网改造建设模式

面对成都市如此浩大而艰巨的城市污水管网改造工程，传统建设方式已远远不能适应，必须赋予创新的思路和创新的模式。

1.是成立污水管网改造的投资、融资的载体。2002年12月，成都市决定成立专业的投资公司，作为污水管网改造和污水处理厂的投资主体。通过政府注入资本金，运用现代资本运作的手段，筹集建设资金，为项目的成功搭建了崭新的平台。

2.是推行业主代理制，实践投资、建设、管理三分离模式。成都市在污水管网改造项目中积极推行业主代理制，采取公开招标方式确定建设管理单位（业主代理人），并以契约的形式明确双方的责权利。在对业主代理人进行严格监督和管理的基础上，由业主代理人组织或委托招标代理机构发布招标公告、招标文件。对中标企业，包括其施工、监理等具体的工作人员进行信誉记录，对干不好的、不讲信誉的，在后续的项目招标中实行市场禁入。此举不仅为贯彻《成都市人民政府关于加快投资体制改革的决定》、实践投资、建设、管理三分离进行了有益的探索，而且在培育建管中介市场方面产生了明显效果。

3.是以合同管理为纽带，充分利用市场资源为水环境项目服务。成都市具体负责污水管网改造项目的兴蓉公司，要筹集巨额资金，组织庞大的工程，但公司人员却不到30人，实现了“小机构，大市场”的运作模式。该公司坚持“凡市场能做的，公司一律不做”的原则。凡市场能做的，一律委托给市场，通过合同管理，与众多的市场主体建立契约关系，将市场资源为我所用。公司自成立以来，已签订合同600余份。这种运作模式，调动了市场资源，减轻了政府的负担，为我市高效率整治水环境奠定了基础。

4.是全面推行无标底招标，严格控制工程成本。成都市在污水管网改造项目中，与国际惯例接轨，全面实行无标底招标。在招标过程中采用了严谨的、系统性很强的招标文件和工程量清单，充分利用市场竞争机制降低工程造价，提高工程质量和加快工程进度。实践证明，实行无标底招标对于节约投资、确保招标活动的公平和公正、防止暗箱操作等方面起了非常积极的作用。

机制的创新，不仅确保了污水管网改造项目的工程质量，而且创造了成都治污速度。过去二十年，成都市只有一座污水处理厂，而今成都市仅用了两年左右的时间就建成了三座现代化的污水处理厂，完成了按常规至少5年时间才能实现的投资建设任务。

5.9市场运作，多渠道筹集污水管网改造资金

　　长期以来，资金缺口一直是制约城市基础设施建设的瓶颈问题。成都市在污水管网改造之初就积极寻求融资方式的创新，并成功地突破了过去重大市政项目完全依靠市财政拔款的传统模式，采用以公司为投融资主体向社会融资的市场化运作模式，充分调动社会资源，以政府投入的有限资本金和预期的现金流入，撬动社会资金多渠道、低成本地进入到项目中来，为工程建设提供了强大的资金保障。

一是发行集合委托贷款，吸纳民间资金参与城市污水管网改造。

成都在以污水管网改造为重点，大力加强城市水环境综合治理方面，虽然取得了一定成绩，但与国内外先进城市相比，有不少工作还有待改进和完善，还需要继续得到各方面的支持和帮助。为成功申报“中国人居环境奖”，实现成都市打造中国西部人居环境最佳城市的目标，我市将继续以污水管网改造为重点，不断加大城市水环境综合治理力度。水是一座城市的血液，水是一座城市的命脉。历史文化名城成都，将会因水环境的根本改善而越来越繁荣兴旺，越来越美丽动人。

6.总结

小流域综合治理是一项复杂、艰巨、长期的任务，需要统筹规划、综合治理、分步实施；需要上下重视、各方协作、不懈努力，才能取得良好成效。建议各级政府把小流域综合治理列入重要议事日程，加强领导、加大投入、加快治理，切实提高小流域防洪减灾能力，促进小流域农业综合生产能力的增强，营造人与自然和谐相处、人民安居乐业的美好环境。

参考书目：

1，《流域综合管理》

2，《浅谈新时期太湖流域综合治理》 作者：顾萍  来源：水利工程网 2005-01-26 

3，《科普园地》中国水土保持学会

4，《警钟---成都府南河段环境调查报告》2002年7月至8月；

5，《探索小流域综合治理 提高防洪减灾能力》作者：马良胜 新华网福建频道2005-08-11

6，《关于成都市水资源的可持续利用的调查与思考 》作者：钟开友  时间：05-04-29

7，《四川在线-华西都市报》时间：2005年4月11日07:18

《人民日报》、《四川日报 》、《长江水利网》等相关期刊和文摘